基础设施建设的韩国模式

从大多数经济体的历史经验来看，大规模的基础设施投资几乎是经济快速发展的基础。发达经济体的基础设施通常比较完备，对基础设施投资的依赖程度远低于发展中经济体。但是，由于发展中国家经济发展初期的基础薄弱，社会总储蓄率较低，基础设施投资不足。基础设施薄弱已成为制约经济发展和社会储蓄投资增长的瓶颈。

面对经济发展初期基础设施投资不足的问题，有很多成功的经验：大力吸引外资、利用土地溢价、寻求国际援助、引进民间资本等，可以说是不同的。但总的来说，基础设施投资在整个经济发展周期中，呈现先高后低的趋势，以大规模投资带动经济发展，质量有了很大提高。

在许多成功的案例中，韩国的基础设施建设是独一无二的。经济起飞时有发生，但像韩国一样，依赖长期适度投资、继续改善和改善基础设施、从基础设施水平极低的国家发展到最终跨越中等收入国家的国家并不多见。

从上世纪60年代启始，韩国开始尝试工业化和经济改革，但总体基础设施投资仍保持在国内生产总值的5%左右，不仅低于发展中经济体普遍接受的理想基础设施投资水平，也低于一般发展中经济体的实际投资水平。韩国上世纪90年代进入高收入国家行列后，基础设施投资水平并没有明显下降，但仍保持在国内生产总值的5%左右。

那么，二战后，储蓄率低、投资不足的韩国怎么能用烂手反击成功呢？早期政府控制下的精确投资和后期专门机构的建立，都做出了巨大贡献。

由于两国基础设施投资领域的数据来源有限，且公共部门占主导地位，本数据采用公共部门固定资本形成总额估算基础设施投资总额。消息来源是两国财政部披露的数据。

宏观调控和精准投资的目的，是把有限的资源用在能够快速刺激经济的设施上，也就是说“好刀用在刀刃上”。一旦经济加速发展，全社会开始财富积累的良性循环，那么后续资金就不用担心了。1962年以来，朴正熙政府改变了前政府的出口替代战略，依靠发展出口贸易推动韩国工业化进程。从那时起到1996年，政府通过制定和更新五年经济发展计划，引导经济发展的总方向。在基础设施方面，我们重视外贸产业的配套设施。

从广义上讲，基础设施建设不仅包括公路、铁路、电厂、供水、电信等有形设施，还包括公共服务、教育、医疗等社会机构。由于缺乏资金，韩国早期的基础设施投资主要服务于工业发展规划：第一个五年计划（62'-66'）以轻工业为主，而相应的基础设施建设则以工业园区和相关交通系统为主。第二个五年计划（67'-71'）转向重工业，基础设施项目补充能源和铁路货运网络。在产业集聚和区域优势的情况下，韩国在首尔修建了连接首尔-釜山经济带和北京大锅高速公路的地铁系统，随后启动了国家“土地开发计划”（78'-81'），大大提高了道路的密度和质量，直接影响了经济发展的短板。在以经济发展为首要标准的前提下，韩国在基础设施投资非常有限的情况下创造了“韩江奇迹”：1970-80年，韩国国内生产总值年均增长率超过30%，此后20年，韩国继续保持着两位数的年增长率。

但随着经济的发展，强势政府带来了许多副作用。韩国政府垄断了外国直接投资的分销渠道，在韩国形成了备受诟病的“大财团经济”。比如，随着经济结构越来越复杂，增长速度回归理性，政府对一些基础设施项目的预期回报率判断错误，导致投资回报率低于预期。同时，随着经济的发展和人民生活水平的提高，社会基础设施的需求不断涌现，韩国的基础设施投资理念也发生了根本性的变化，从“经济第一”到“程序第一”，更确切地说是“公益第一”。

为了实现基础设施的公益性，专业机构必不可少。上世纪90年代以来，韩国在基础设施投资领域逐步建立了一套完整的评标和融资招标制度，涵盖了从设计、招标到建设的各个方面，大大提高了基础设施项目的整体效率。

在韩国，基础设施项目的标准流程大致如下：由当地政府提出项目计划，经主管部门初步可行性评估合格后，汇总到计划财政部。它负责政府预算和资金。规划和财政部委托官方智库韩国发展研究院进行第三方可行性评估。经过两轮评估，基础设施项目返回主管部门进行详细设计。随着政府资金的落实，主管部委或地方政府将通过“公开招标制度”选择标准化供应商。进入实际建设阶段后，有关单位可通过“d大脑”系统跟踪预算和资金使用情况，实现全过程监管。最后，只有通过“项目收尾评估”才能将项目正式移交给运营单位。可行性评估和关闭后评估都是由立法确定的标准程序。

随着标准化体系和专业机构的建立，基础设施建设项目质量明显提高。例如，1994年至1998年，在计划和财政部介入之前，只有一个项目在主管部委的初步可行性评估中被否决，但在韩国发展研究所的专业第三方评估中被否决，可行性研究通过率迅速下降到60%。外事后评价体系的规范化，也有利于总结和反思项目实施经验，实现“终身责任制”。强制后评价制度实施前，完成后评价项目不到8%。经过强制评估，发现超过90%的铁路项目和60%的公路项目高估了需求。

无论是1960-1980年由强势政府`主导的精准基础设施，还是1990年至今由强势体系支撑的标准基础设施，归根结底都是韩国根据当前形势在基础设施建设领域总结出的一条有效途径。在经济发展初期，一切浪费都在等待繁荣，重点发展生产设施，帮助韩国挖掘第一桶金；经济起飞后，水大鱼大，只有特殊的标准体系才能掀起波澜，并在最大程度上打破主观偏见和客观限制。正是通过这一战略，韩国才能最大限度地利用基础设施投资，并给发展中经济体的基础设施历史留下深刻印象。

作者是博鳌亚洲论坛研究院杨士北

（内容仅代表作者个人观点，不代表论坛立场）

博鳌亚洲波

立足亚洲面向世界

发布论坛最新消息，推动亚洲深度合作

全球重要对话的传播者和亚洲共同发展的了望。